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　　摘要：美國高校年度報告的制度變遷可以分為三個階段，主要呈現的是三種變遷模式的特點。在把制度視為規則、組織、信念和多維概念的基礎上，研究結果顯示，規制變遷明確了法定報告的目的、內容和形式;規范變遷增強了報告的科學有效性;文化認知變遷突出了傾聽學生心聲的重要性;強制性與自愿性的制度格局有利于滿足社會的多元需要，但也增加了高校的成本負擔。

　　關鍵詞：制度變遷;質量報告;年度報告;信息公開

　　什么是制度?對此，學界沒有一個標準答案。根據使用最廣的一種定義，制度指的是行動者創建的行為規則，用來限制和賦能行動者的行為，它包括正式的規則、非正式的約束及其實施特點。制度還可以被理解為組織、信念和規范此外，制度還是一個多維概念，包含規制、規范和文化認知三維要素。有鑒于此，本文首先把美國高校年度報告制度視為一個多維概念，包含規制、規范和文化認知三維要素;其次，它從規則、規范、組織和信念等制度形態層面剖析了該制度的變遷;再次，它從結構和過程兩個視角審視了制度變遷背后的驅動因素和其中的一些因果聯系。雖然本文旨在全面闡釋美國高校年度報告的制度變遷，但研究內容側重的還是強制性聯邦層級的高校年度報告制度，尤其是高校的報告和國家教育統計中心的反饋機制。

　　美國高校年度報告的制度變遷可以分為三個階段。第一階段是從1636年哈佛學院建立到1866年聯邦教育部建立前夕，其間教育是各州保留的權力，聯邦政府采取了無為而治的態度。第二階段是從1867年教育部成立到1966年美國高等教育一般信息調查系統啟用前夕，其間教育部在1867-1868年完成了從無到有和從有到無的變遷——建立教育部主要是為了收集全國各地學校及其教學信息和統計數據，撤銷教育部是因為擔心教育部對地方院校控制過度。第三階段始于1966年高等教育一般信息調查系統啟用，約3400所獲得認證的高校被納入這一系統，認證機構的資質必須獲得教育部的認可。該系統的建立為聯邦政府大數據的形成奠定了基礎，1986年該系統被中學后教育數據集成系統取代，從此后者成為高校向聯邦政府報告的中心。

　　一、制度變遷的模式

　　進化式、間斷平衡式和間斷進化式是最常見的三種制度變遷模式。進化式變遷指的是朝著同一方向的漸進變化，變遷的方向是由路徑依賴決定的;間斷平衡式變遷指的是更快、更深刻和更不連貫的變化，驅動因素是來自外部和內部的各種力量;間斷進化式變遷指的是介于進化式和間斷平衡式之間的變化，是在保持制度穩定性的同時，快速和深刻地改變制度現狀的變化。

　　在美國高校年度報告的制度變遷中，上述三種模式都有所體現。第一和第二階段的變遷主要表現為進化式模式特點，第三階段前期主要表現為間斷平衡式的特點，后期主要表現為間斷進化式的特點。通過制度類型框架理論，上述特點在規制、規范和文化認知三類要素變遷方面可謂一覽無遺。

　　規制要素方面，20世紀60年代開啟了間斷平衡式的變遷。《1964年民權法》和《1965年高等教育法》拉開了這一變遷的序幕，按照法律規定，參與和申請參與聯邦學生資助項目的高校每年必須定期向聯邦政府報告，報告的法定目標包括：為低收入群體創造更多的高等教育機會，為中等收入的群體提供經濟上可承受的高等教育;保障高等教育質量;促進科研操守;環境保護;保障教育消費者的安全權、知情權和選擇權等目的。相關的立法至少涵蓋了16個方面。1990年的《學生知情權法》以及2008年的《高等教育機會法》還擴大了聯邦數據報告的范圍。

　　規范要素方面，20世紀60年代同樣開啟了間斷平衡式的變遷，主要表現在五個方面。

　　第一，組織規范。按照《2002年教育科學改革法》的規定，美國在2002年建立了國家教育科學研究院，下轄4個研究中心，國家教育統計中心就是其中之一，負責收集、分析、報告和發布美國和他國的教育統計數據。在高校內部，1955年以前美國僅10所左右的高校有院校研究辦公室，到1964年這一數字上升至115所，現在幾乎所有的高校都有院校研究辦公室，負責對內和對外的報告，院校研究辦公室主任一般兼任校級年度報告的負責人。

　　第二，功能規范。國家教育統計中心要求所有參與報告的高校自主選擇同伴院校，并給沒有選擇同伴院校的高校指定相應的同伴院校，通過同伴院校之間的大數據對比，滿足公眾的知情權和選擇權;同時，為政府決策和學者的研究提供數據和信息支持。

　　第三，人員規范。規模方面，院校研究辦公室通常有1-11名專職人員，28%辦公室一般只有1人，2%辦公室有11人或更多人員。專業背景方面，1980年后的三個十年期間，該辦公室的博士學位擁有者分別占比為33%、38%和25%，資深研究人員通常是社會科學和教育學專業的博士，約占人員總數的一半，其他人員來自科學、技術、工程、數學、工商管理和會計等專業。

　　第四，技術規范。按照《2002年教育科學改革法》的規定，所有進入國家教育信息平臺的數據必須遵循最高的統計標準，以確保數據的科學有效性。由于美國有70多家統計機構，為了規范統計技術，美國總統行政辦公室下轄的管理與預算辦公室負責開發聯邦統計項目的政策、標準、指南和監督工作。1987年國家教育統計中心出臺了一套統計標準與指南，并在1989、1999和2012年進行了三次修訂，2012年版本是與管理與預算辦公室2006年版本對接的統計標準。

　　第五，職業操守規范。1992年美國的院校研究學會制定了《操守與專業實踐守則》，從能力、實踐、保密、與學術共同體的關系、與同行關系五個方面對研究者的操守予以規范，提出了院校研究應當遵循的規范標準，研究人員應當具備的專業操守。該守則對院校研究者具有廣泛的約束力。

　　文化認知要素方面，20世紀60年代是進化式和間斷平衡式變遷的分水嶺。早在20世紀20年代，美國僅幾所高校開展學生評教活動，60年代后期至70年代早期，學生評教已經成為常態，目前，90%以上的高校都有學生評教活動。面向學生的全國問卷主要包括《大學生經驗調查》《大學生期望調查》《全國學生參與度調查》和《合作性的院校研究項目——新生調查》等調查工具。另外，校本調查工具也種類繁多，主要涉及大學生的滿意度、校園風氣、畢業生和校友等內容的調查，傾聽學生的心聲成為高校年度報告制度建設的一項重要內容，一些高校還把校本調查的結果在校園網上公之于眾。

　　二、制度變遷的格局

　　結構視角是制度變遷理論的一個視角，它把制度視為組織和行為規則。結構視角關注行動者的層次、類別和競技舞臺，認為制度構造不同層級的行為——高位階行動者為低位階行動者的集體選擇建立制度規則，高層級的制度規則決定低層級的制度規則，決定可接受的糾偏方法。另外，結構視角還注重區分制度的設計者和執行者，認為制度規則是制度設計者集體選擇過程的結果，是制度設計者強加給執行者的，設計者與執行者之間的出入可以是制度變遷的一個重要來源。

　　結構視角顯示，美國高校年度報告制度主要是由政府、高校和市場三類行動者組成的，呈強制性和自愿性的制度格局。聯邦和州政府是強制性年度報告的主管部門，履行合規性報告的審查等法定責任，所有參與和申請參與聯邦學生資助項目的高校必須參與強制性的年度報告。自愿性的非營利型年度報告是強制性年度報告的補充，有信息分享和決策支持的功能,主管部門主要是自發形成的各類學會和專業聯盟組織，自愿性的營利型年度報告面向市場，滿足市場的需要。

　　表1顯示，現行美國高校年度報告制度主要呈三級兩類格局特點。三級指的是聯邦級、州級和校級三級報告，兩類指的是強制性和自愿性兩類報告。強制性聯邦級報告是合規性報告，是最重要的強制性年度報告。每年在秋冬春三季的特定時間段內，高校必須往國家教育統計中心填報特定種類的數據，之后國家教育統計中心給參與報告的各大學的校長分別提供一份該校《中學后教育數據集成系統年度數據反饋報告》，報告其在同伴院校中的相對位置及其變化態勢，高校必須與公眾分享這一報告。因而，該反饋報告事實上是高校面向公眾的年度報告，它以大數據為基礎，以同伴院校為標桿，是高校向聯邦政府年度報告內容的濃縮版。但強制性聯邦級和州級報告并不是上下層級的報告關系，州級報告主要是以合規性報告和績效問責報告為目的。自愿性非營利型報告主要是以信息共享以及改進和決策支持為目的，自愿性營利型報告主要是以滿足市場的需要為目的。總之，這一制度格局為多元主體的參與提供了通道，為政府的監管和高校的改進提供了依據，為制度設計者和執行者的決策提供了信息保障與支持，形成兼有互補性和競爭性的制度格局，但密集的報告在人財物方面也增加了高校的負擔。

　　三、制度變遷的邏輯

　　過程視角是制度變遷理論的一個視角，用來審視制度變遷的驅動因素和深層因果關系的過程與后果。制度變遷是如何發生的?制度變遷有哪些深層的驅動因素?它們是過程視角回答的問題。鑒于制度邏輯是在組織場域中占據主導位置的信念系統及其相關的實踐，是具體領域用于決策的組織原則，通過制度邏輯解讀制度變遷的驅動因素和過程，這是采用過程視角的目的。

　　政府的邏輯。20世紀60年代是美國高校年度報告制度變遷的分水嶺。面對民權運動、環境運動、新公共管理運動、高等教育評估運動和問責運動，密集的立法成為聯邦政府應對外在變化的主要對策之一，相關的聯邦立法與高校年度報告實踐共同傳遞出政府邏輯的三個特點。第一，政府與高校是事實上的委托-代理關系，由于信息不對稱的原因，作為代理方的高校必須向作為委托方的政府定期報告，以便政府監管，這應該是驅動制度變遷的主導信念。另外，在通過聯邦學生資助創造教育機會的同時，制度設計者還設置了用來保障高校質量的前置條件，即參與聯邦學生資助項目的高校必須獲得教育部認可的專業機構的認證;申請聯邦學生資助的學生在學業方面必須達標，從中反映的是聯邦政府對教育機會與質量之間應然關系的主導信念。第二，制定《2002年教育科學改革法》，建立國家教育統計中心，制定國家教育統計標準與指南，這些舉措都可以說是同一信念驅動的結果，即科學有效性是高校年度報告的基石。第三，早在1962年，肯尼迪總統就把知情權、選擇權、安全權和聽證權列為消費者的權利，相關的報告內容在“中學后教育數據集成系統”這一全國教育信息平臺上清晰可見，凸顯的是新自由主義的主導信念。

　　學術共同體的邏輯。隨著環境的變化，學術共同體的主導信念也在悄然發生變化，其中兩個主導信念的變化尤為明顯。首先，學生的學習及其結果是自愿性非營利型高校年度報告的焦點內容之一。通過監測大學生的學習及其結果的動態變化，包括人才培養的起點質量，如招生、資助和就讀費用，到過程質量，如家庭第一代大學生的保持率，科學、技術、工程和數學專業大學生和轉學生保持率，教學費用與產出等方面的動態變化,到結果質量，如大學生的學習結果和畢業率，以達到改進大學生學習和發展、促進人文教育、促進包容性的卓越、促進學生成功的目的，凸顯的是以學習為中心的、以事實為基礎的學術共同體的邏輯。其次，在學術共同體內部分享數據、知識、專長和創新，包括教師的薪酬福利、員工的薪酬漲幅、教職工的離職率以及勞資雙方是否存在集體談判機制等方面的內容，其中隱含的應該是市場邏輯，即具有競爭力的薪酬福利是保障和改進教學質量的一個重要影響因素。

　　市場的邏輯。美國高校自愿性的營利型年度報告一直是以市場需要為導向的，與政府的強制性報告形成事實上的互補與競爭關系，從中至少傳遞兩個主導信念和實踐模式的特點。第一，資源是有限的，因而競爭是難免的，競爭是獲取資源的優先策略，研究型大學尤其如此，資源與大學排行榜上的名次之間存在因果聯系。這既是自愿性營利型報告發起者的信念，也是管理者的信念和實踐模式特點。第二，高校必須滿足多元需要，以此獲得更大的市場份額。例如，《美國新聞》的大學排行榜側重的是高校在招生、資助、畢業生的薪酬、院校排行等方面的內容報告;《彼特森大學指南》側重的是高校在報考、獎學金、高考指南等方面的內容報告。顯然，這些內容既是高校市場營銷的焦點，也是教育消費者的興趣點，因而具有滿足市場多元需要的賣點。

　　四、結論

　　美國高校年度報告的制度變遷可分為三個階段，第一和第二階段主要呈進化式的特點，第三階段兼有間斷平衡式和間斷進化式的特點。從1636年哈佛學院建立，到1966年高等教育一般信息調查系統啟用，高校年度報告制度一直在緩慢前行，制度變遷保持了穩定性。從1966年高等教育一般信息調查系統啟用，到1986年它被中學后教育數據集成系統取代，信息技術為年度報告的創新帶來了前所未有的可能性，密集的聯邦立法極大地推進了規制要素建設，也帶動了規范和文化認知要素的建設，信息技術、規制、規范和文化認知要素的建設使制度發生了深刻變遷。

　　結構視角的研究結果顯示，美國強制性的高校年度報告由聯邦、州和高校三級報告組成。聯邦級和校級報告之間存在報告與反饋機制，構成了最重要和最有特色的強制性年度報告。不過，聯邦級和州級報告之間并不存在這樣的報告和反饋機制，也不存在上下層級級差，但二者都是政府綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導等方式對高校進行監督問責的具體舉措，用來實現法定目標和政策目標，聯邦學生資助是聯邦層級制度設計者用來激勵和糾偏的主要手段和方法。自愿性報告與強制性報告之間形成的是互補與競爭的關系，以此滿足多元需要。

　　過程視角的研究結果顯示，環境變化是驅動美國高校年度報告制度變遷的一個主要因素，包括20世紀60年代的民權運動及隨后的環境運動、新公共管理運動、高等教育評估運動、問責運動和新自由主義政策環境的影響。密集的聯邦立法與間斷平衡式的制度變遷之間存在因果聯系，與年度報告的內容、方式和糾偏方式之間存在因果聯系，與校內外的組織和規范建設之間存在因果聯系。換言之，美國高校年度報告的制度變遷是環境變化和聯邦立法共同驅動的結果，也是制度的執行者在新的環境中尋求生存和發展的集體行為的選擇，其中存在復雜的因果聯系。

　　過程視角的研究結果還顯示，信念也是驅動美國高校年度報告制度變遷的一個主要因素。其中，政府的主導信念包括：高校發布合規性的年度報告是必要的;科學有效性是高校年度報告的基石;高校的年度報告應該滿足多元需要。學術共同體的主導信念包括：學術共同體的年度報告應當用來分享與學生學習結果有關的數據、信息、知識和創新;具有競爭力的薪酬福利是保障和改進教學質量的一個重要的激勵條件。市場的主導信念包括：資源是有限的，因而競爭是必要的，競爭應當是獲取資源的優先策略，研究型大學尤其如此;高校應當注重滿足多元需要，以此獲得更大的市場份額。顯然，上述信念與美國高校年度報告的制度變遷存在一定的因果聯系。

　　文章來源：《清華大學教育研究》201903期

　　作者簡介：李奇，安徽合肥人，北京師范大學高等教育研究院教授，研究方向為高等教育管理與治理等。